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You are here: Home Archive 2018 “Dear Neighbours ...” a comparative exploration of approaches to managing risks related to hazardous incidents and critical infrastructure outages

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“Dear Neighbours ...” a comparative exploration of approaches to managing risks related to hazardous incidents and critical infrastructure outages

DOI: 10.3112/erdkunde.2018.02.03
Year: 2018
Vol: 72
Issue: 2
Pages: 103-123
Summary:

This paper explores the management of two types of risks which derive from the disruption of normal operations in technical installations: one is related to hazardous incidents, i.e. failures during the course of which substances rated as hazardous are emitted into the environment; the other is related to outages of critical infrastructures, which involve the unavailability of goods and services taken to be essential. Both risks are objects of political debate and administrative action in Germany. The practice of distributing informative brochures in the neighbourhood of a power plant serves as a starting point for a comparative exploration of approaches to handling risks associated with sites prone to hazardous incidents and with critical infrastructures. Starting from here, the paper addresses characteristic features of the practices applied in accordance with the two risk management approaches. The empirical basis comprises a variety of instruments, some more and some less binding, which seek to shape risk management practices, such as laws, recommendations or political strategies. The paper first addresses the federal level (and the influence of the European Union) before the scope is widened to include the other administrative levels, i.e. states and municipalities. The exploration first considers the ways used to designate the relevant facilities. While hazardous sites are bindingly identified at all levels on the basis of a common legal framework, determination of critical infrastructures is considered a context-dependent undertaking and is only partially regulated. Further, it is ascertained that the approaches divergently conceptualize the relations between the ‘source of risk’ and who or what is ‘at risk’. Physical distance (or proximity) is treated as paramount with regard to risks related hazardous incidents, whereas a functional relationship, i.e. a degree of dependency, is taken to be decisive in the context of critical infrastructures. Finally, the two approaches are shown to exhibit diverging attitudes to providing site-specific information to the public. The hazardousness of a site is designated to be public information but its criticality, on the contrary, is to remain classified. As expounded in the last section, these conceptional differences may lead to practical difficulties in civil protection operations.

Zusammenfassung:

Der vorliegende Beitrag widmet sich zwei unterschiedlichen Risiken, die mit Störungen des normalen Betriebsablaufs technischer Einrichtungen in Verbindung stehen: zum einen geht es um Störfalle, in deren Verlauf als gefährlich eingestufte Substanzen in die Umwelt gelangen, zum anderen um Ausfälle Kritischer Infrastrukturen, bei denen es zur Unterbrechung der Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen kommt, die als besonders wichtig bewertet werden. Beide Risiken sind Gegenstand politischer Auseinandersetzung und administrativen Handelns in Deutschland. Der Versand von Informationsbroschüren an die Nachbarschaft eines Kraftwerks dient als Ausgangspunkt für eine vergleichende Betrachtung der Herangehensweisen an Risiken im Zusammenhang mit ‚störfallgefährlichen‘ Anlagen und Kritischen Infrastrukturen. Davon ausgehend werden charakteristische Eigenschaften beider Risikomanagement-Ansätze herausgearbeitet. Als empirische Grundlage dienen Instrumente, die mit unterschiedlich hoher Verbindlichkeit die risikobezogenen Handlungen anderer anleiten – von gesetzlichen Regelungen, über Handlungsempfehlungen bis zu politischen Strategiepapieren. Anfangs steht die Bundesebene (und der Einfluss der Europäischen Union) im Mittelpunkt der Betrachtung, bevor im letzten Teil des Beitrags der Blick auf die anderen administrativen Ebenen ausgeweitet und Länder und Kommunen in die Betrachtung einbezogen werden. Die Untersuchung wendet sich zunächst den unterschiedlichen Wegen zu, die betreffenden Anlagen zu bestimmen. Während ‚störfallgefährliche‘ Anlagen auf Basis gesetzlicher Bestimmungen über alle Ebenen hinweg gleichermaßen und verbindlich als solche identifiziert werden, gilt die Identifizierung Kritischer Infrastrukturen als kontextabhängiges Unterfangen und ist nur teilweise geregelt. Darüber hinaus wird aufgedeckt, dass die beiden Ansätze das Verhältnis der Gefahrenquelle zu den Schutzgütern auf unterschiedliche Weise konzeptualisiert. Distanz (bzw. Nähe) im physischen Raum wird als maßgeblicher Einflussfaktor im Kontext von Störfallrisiken behandelt, während eine funktionale Beziehung bzw. ein Abhängigkeitsverhältnis im Zusammenhang mit dem Risiko des Ausfalls Kritischer Infrastrukturen als besonders wichtig erachtet wird. Schließlich sind beide Ansätze von einer gegensätzlichen Haltung zur Information der Öffentlichkeit über die Natur der betreffenden Einrichtungen geprägt: Die ‚Störfallgefährlichkeit‘ einer Anlage ist eine zu veröffentlichende Information, die Kritikalität einer Anlage unterliegt jedoch der Geheimhaltung. Die beschriebenen konzeptionellen Unterschiede können, wie abschließend ausgeführt, praktische Probleme für die Gefahrenabwehr hervorrufen.

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